一、中国养老三支柱的构成摘要：養老三支柱這一概念，由世界銀行在1994年總結各國經驗並提出。中國的養老三支柱由基本養老保險、補充養老保險和個人養老金構成。第一支柱基本養老保險，主要包括城鎮職工基本養老保險以及城鄉居民基本養老保險兩個部分，爲老年人收入起到兜底作用。第二支柱補充養老保險，當前主要包括企業年金和職業年金，爲老年人收入起到增厚作用。第三支柱養老保險，當前主要指個人養老金，進一步提升老年人收入。截至2023年末，中國養老三支柱覆蓋面差異極大。第一支柱覆蓋約11億人，基本對勞動適齡人口的全覆蓋。第二支柱覆蓋約9000萬人，僅佔勞動適齡人口的7.94%，第三支柱個人養老金，開戶人數約爲5000萬人，覆蓋人數更加有限。
當前，中國第一支柱內部待遇水平差異較大，且在人口老齡化背景下收支矛盾逐漸突出，可持續性存在挑戰。第二支柱覆蓋面有限，且制度設計存在一定瑕疵，限制了補充養老作用的發揮。第三支柱剛剛起步，制度設計仍待優化，提升老年人收入作用被限制在了小範圍內。我們針對各支柱養老金，分別對這些問題的出現原因進行了討論，並提出了相應的政策建議。
關鍵詞：人口老齡化 養老三支柱 收支結餘 基本養老保險
一、中國養老三支柱的構成
養老三支柱這一概念，由世界銀行在1994年總結各國經驗並提出3。通常，第一支柱(Public Pillar)指由政府主導的強制性公共養老保險，一般採取現收現付制，通過代際轉移保障老年人基本生活需求。第二支柱(Second Pillar)指僱主主導的養老保險，由政府鼓勵實施，採用完全積累制，靠勞動者職業生涯中的儲蓄來支持其他類型的生活需求。第三支柱(Voluntary Pillar)指個人自願投保的儲蓄養老計劃，爲高收入階層提供較高的退休收入。
中國的養老三支柱由基本養老保險、補充養老保險和個人養老金構成。其中，基本養老保險大致對應第一支柱，補充養老保險大致對應第二支柱，個人養老金大致對應第三支柱。
第一支柱基本養老保險，主要包括兩個部分：城鎮職工基本養老保險以及城鄉居民基本養老保險。其中，城鎮職工基本養老保險，又包含企業職工基本養老保險和機關事業單位基本養老保險兩個組成部分。企業職工基本養老保險，主要覆蓋各類城鎮地區私營及非私營企業職工，機關事業單位基本養老保險主要覆蓋各類國家機關和事業單位工作人員，城鄉居民基本養老保險則覆蓋廣大農村居民及不在城鎮職工基本養老保險覆蓋範圍內的城鎮居民。
第二支柱補充養老保險，當前主要包括企業年金和職業年金。其中，企業年金主要適用於各類企業職工，是由企業自願發起的年金型養老保險;職業年金是則主要適用於各類機關事業單位工作人員，是由政府強制運行的年金型養老保險。此外，團體養老險等商業養老保險理論上屬於第二支柱養老保險，但由於發展相對緩慢，關注度不高。
第三支柱養老保險，當前主要指個人養老金。個人養老金是由國家主導、個人自願參與的年金型養老保險，享有一定的稅惠政策。此外，其他類型的個人商業養老保險理論上也可視爲第三支柱的一部分，但同樣因爲缺乏稅惠政策、相關統計資料不足等因素，關注度較低。
截至2023年末，中國養老三支柱覆蓋面差異極大。第一支柱基本養老保險覆蓋約11億人，基本實現了對勞動適齡人口的全覆蓋。其中，機關事業單位基本養老保險覆蓋約6077萬人，企業職工基本養老保險覆蓋約4.60億人，城鄉居民基本養老保險約覆蓋5.45億人。第二支柱補充養老保險合計覆蓋約9000萬人，佔勞動適齡人口的7.94%，與第一支柱基本養老保險差距較大。其中，強制性的職業年金覆蓋約6077萬人，自願性的企業年金覆蓋僅3144萬人。第三支柱個人養老金，開戶人數約爲5000萬人，覆蓋人數相對有限。
三、中國養老第一支柱：基本養老保險的現狀
(一)城鎮職工基本養老保險的現狀
由於機關事業單位基本養老保險與企業職工基本養老保險正在並軌，因此我們直接以企業職工基本養老保險爲例說明第一支柱情況。
當前，中國企業職工基本養老保險的運行，可以用 「收入多元、統賬結合、現收現付、多繳多得」這十六個字來概括。其中，「收入多元」，是指在收入端，基本養老保險的繳費由企業、個人共同承擔，政府起到補貼和兜底的作用。「統賬結合、現收現付」，是指在基金管理端，企業繳費和個人繳費分別納入統籌帳戶和個人帳戶。同時，統籌帳戶內的當期繳費直接用於支付當期支出，而個人帳戶內的當期繳費，也被用於支付當期支出，但同時採用名義記賬方式的方式記錄個人累計繳費規模。「多繳多得」，是在支出端，以個人的歷史繳費水平計算待遇水平。
具體來看：收入端，繳費收入爲主，財政補貼爲重要補充，投資等其他收入佔比較低。2022年，企業職工基本養老保險收入合計約4.8萬億元，其中保險費收入約3.9萬億元，財政補貼收入約7106億元，各類其他收入僅2000億元左右。從人均情況看，2022年，中國企業職工基本養老保險人均繳費水平(含企業繳費)約爲1.18萬元/年，984元/月。各地區中，西藏、新疆等非私營參保人員佔比較高的地區，和上海、北京等經濟較發達地區繳費水平更高。
支出端，待遇水平較好，經濟發達及國有經濟佔比高的地區待遇水平最高。企業職工基本養老保險的支出，包括基本養老金支出、醫療補助金支出、喪葬撫卹補助支出和其他支出。其中，基本養老金支出佔絕對大頭。2022年，企業職工基本養老保險支出約4.4萬億元，基本養老金支出達到4.1萬億元。從人均情況看，2022年，中國企業職工基本養老保險人均待遇水平約爲3606元/月。各地區中，西藏、新疆、青海等非私營參保人員佔比較高的地區，和上海、北京等經濟較發達地區待遇水平更高。
從結餘情況來看，企業職工基本養老保險整體維持當期正結餘狀態，部分地區收支矛盾凸顯。截至2022年末，企業職工基本養老保險當期結餘4271億元，累計結餘5.3萬億元。在所有收入中斷的極端情況下，企業職工基本養老保險累計結餘大約可承擔14個月的支出責任。但同時，部分地區收支矛盾已經凸顯，現收現付制的弊端逐漸暴露。各地區中，東三省、內蒙古等部分老齡化較爲嚴重的省份當期結餘已爲負值，其中遼寧省2022年當期負結餘已經達到-753億元的水平。而廣東等人口流入大省，因人口結構較爲年輕，正結餘水平較高，其中廣東省2022年正結餘水平可以達到2771億元的水平。
爲平衡各地區企業職工基本養老保險收支結餘壓力，中央建立了中央調劑和全國統籌制度。所謂中央調劑，就是各省先將部分基金收入上繳至中央，而後中央按照各省的參保人數、收支壓力等將所有收到的資金再轉移支付給各地，從而平衡收支壓力。2022年，全國統籌制度開始進一步實施，採用的也是中央統籌調劑制度的升級版。
(二)城鄉居民基本養老保險
城鄉居民基本養老保險與企業職工基本養老保險的設計思路類似，同樣採用「統賬結合」的模式運行。但同時，在收支兩端與企業職工基本養老保險略有不同。
從收入端來看，城鄉居民基本養老保險依賴政府補貼。由於城鄉居民基本養老保險的覆蓋人群主要由農村居民和無力參加城鎮職工基本養老保險的城鎮居民組成，中國採用了個人、集體、政府三方共同繳費的模式。與城鎮職工基本養老保險相比，政府財政補貼佔基金收入的比重更高，兜底性、福利性更強。2022年，城鄉居民基本養老保險收入合計約5531億元，其中財政補貼收入達到3442億元，繳費收入僅1675億元。
從支出端來看，基本養老金支出同樣是城鄉居民基本養老保險的主要支出，但待遇水平偏低。城鄉居民基本養老保險的支出，包括基礎養老金支出、個人帳戶養老金支出、喪葬撫卹補助支出和其他支出。其中，基礎養老金支出和個人帳戶養老金支出佔絕對大頭。2022年，城鄉居民基本養老保險基金支出約4040億元，其中基礎養老金支出3417億元、個人帳戶養老金支出534億元。
城鄉居民養老保險基金人均待遇水平不高，且各地差異較大。其中，上海、北京人均待遇超過1萬元/年，其他地區均在6000元/年以下。上海和北京的待遇水平高，主要原因是基礎養老金待遇較高，財政補貼力度較大。
從結餘情況看，城鄉居民基本養老保險基金由於財政兜底性質較爲明顯，在財政大力補貼之下普遍實現正結餘。各地區中，安徽省2022年正結餘水平最高，達到206億元;天津和北京是唯二兩個2022年當期結餘爲負的省份，負結餘水平分別爲-5.4億元和-5.6億元。
四、中國養老第二支柱：補充養老保險，主要爲兩個年金
中國第二支柱補充養老保險，主要指企業年金和職業年金。其中，企業年金自1991年開始試點，前期因相關稅惠政策缺位、基金保值增值難、企業認知程度有限等一系列原因4，5，6，發展比較緩慢7。直到2007年開始市場化運行、明確稅收優惠政策等，才在政策鼓勵下進入快速發展期。職業年金自2015年開始啓動，與機關事業單位基本養老保險改革同步。由於其爲強制性參與，發展相對迅速。
當前，中國第二支柱覆蓋水平偏低，不足1億人。截至2023年末，中國企業年金約覆蓋3144萬人，職業年金覆蓋人數則缺乏披露我們以機關事業單位基本養老保險的參保人數，視同職業年金的參保人數計算，職業年金約覆蓋6077萬人。二者合計，第二支柱約覆蓋9221萬人，佔16歲及以上人口的7.94%。
整體看，企業年金制度設計相對自由，實際設計方案各不相同。從政策規定看，《企業年金辦法》只明確要求了企業年金應由職工與企業共同繳費，且企業繳費每年不超過本企業職工工資總額的8%，企業和職工個人繳費合計不超過本企業職工工資總額的12%，具體落實辦法由企業和職工協商決定。
2023年，A股不含ST及金融公司的上市公司中，約有1010家公司在年報中披露了企業年金相關信息、532家的信息披露較爲完整，可以用於參考。樣本公司中，絕大多數公司的企業年金繳費規模佔當年職工工資的比重低於12%，與政策規定相一致。然而，在繳費比例不足12%的企業中，又有相當一部分企業不足3%，這可能反映出部分企業的職工並未全部參與到企業年金中來，或企業年金當年出現部分斷繳等現狀。此外，有少數公司超過12%，這可能是補繳、基數變化等因素導致。樣本公司中，絕大多數上市公司的人均企業年金繳費規模不足2000元/年，平均爲1407元/年、117元/月。其中，又有相當一部分公司人均繳費不足10元/年，反映出企業年金的參與度仍然不高的現狀。
職業年金方面，繳費規定更加明確，單位和個人繳費比例分別爲8%和4%。據此推算，2023年職業年金人均繳費水平約爲10805元/年。其中，單位繳費約爲7203元/年，個人繳費約爲3602元/年。
從支出端來看，企業年金和職業年金待遇水平均較好。2023年至今，全國每季度約有200至300萬人領取企業年金，絕大多數人採用分期領取的方式，對應人均待遇水平約爲3000元/月。與之相對， 2022年中國城鎮職工基本養老保險的平均待遇水平也僅爲3606元/月，表明企業年金的待遇水平整體良好。職業年金由於繳費水平更加固定，推測待遇水平更佳。
從管理端來看，企業年金的投資收益率表現平平，職業年金投資收益率較高。企業年金方面，截至2023年末，企業年金基金投資運營規模達到3.15萬億元，但自2007年以來年化投資回報率僅爲4.4%左右。職業年金方面，截至2023年末，職業年金基金投資運營規模達到2.56萬億元。同時，自2020年至2023年，職業年金基金的年化投資回報率達到6.0%，同期企業年金基金的年化投資回報率僅爲3.7%。
五、中國養老第三支柱：個人養老金
個人養老金自2022年開始試點，當前覆蓋面有限。2022年，中國開始試點個人養老金制度。在中國境內參加城鎮職工基本養老保險或者城鄉居民基本養老保險的勞動者可以參加，參加人每年繳納個人養老金額度上限爲12000元。截至2023年末，開設個人養老金帳戶人數超過5280萬人，但實際繳費人數僅有1162萬人，僅佔開戶人數的22%8。2024年3月5日，李強總理在《政府工作報告》中提出「在全國實施個人養老金制度，積極發展第三支柱養老保險」。未來個人養老金將在全國推開，發展空間進一步打開。
六、中國養老三支柱的問題
(一)第一支柱基本養老保險
第一，整體看，基本養老保險的核心問題，在於可持續性問題。根據社科院的測算，到2028年，我國城鎮企業職工基本養老保險基金當期結餘可能會首次出現負數;而累計結餘到2027年有望達到峯值6.99萬億元，其後恐出現下降，到2035年有耗盡累計結餘的可能性9。同時，城鄉居民基本養老保險的收支矛盾，也較爲顯著，只是被較爲充足的財政補貼掩蓋。
第二，城鎮職工基本養老保險方面，存在各省結餘壓力迥異的情況，影響及資金效率。分省來看，各省企業職工基本養老保險收支水平截然不同，勞動力流動導致部分省份人口結構年輕、收支大量結餘，部分省份則人口結構老齡化嚴重，當期已經出現收不抵支的情況;機關事業單位基本養老保險也面臨同樣的問題，人口結構年輕、經濟發達的省份財政收入水平較好，對機關事業單位基本養老保險基金的補充能力較強，人口結構老化、經濟相對落後的省份財政收入水平較差，對機關事業單位基本養老保險基金的補充大量依賴國家轉移支付。
第三，城鄉居民基本養老保險方面，待遇水平較低，保障力度不足且影響居民參保意願。當前，除上海等少部分省市外，城鄉居民基本養老保險待遇水平普遍較低，絕大多數省份每年的保障力度還不足2千元，這一方面導致覆蓋人群保障力度不足，另一方面進一步導致了勞動適齡人群參保意願不足，繳費就低不就高，形成了惡性循環。同時，部分居民確實面臨繳費困難，100元的財政代繳力度又相對偏弱，導致這部分人群雖然被納入了基本養老險，但保障力度顯著不足。
第四，城鎮職工基本養老保險與城鄉居民基本養老保險待遇水平差異較大，公平性存在一定瑕疵。一方面，保險與保險之間待遇水平差異極大，城鎮職工基本養老保險待遇水平接近城鄉居民基本養老保險的3倍，限制了勞動力在不同產業間的流動。另一方面，各省間兩類保險的待遇水平也不均衡，進一步限制了勞動力在不同省份間的流動。此外，較大的繳費和待遇機制差異，形成了事實上的「基本保障」概念淡化，加劇了貧富差距的產生。
(二)第二支柱補充養老保險
第一，設立和參與環節：企業設立企業年金和職工參與企業年金的動力天然偏弱。企業方面，綜合人力成本敏感，設立企業年金的動力不足。同時，企業年金設立與否，受所有制性質影響顯著10，這可能表明企業年金前期的快速發展可能更多受到了政治引導的推動，企業年金吸引、留住人才的作用11，可能僅在部分企業中被重視，並未形成普適性的認同。職工方面，金融知識匱乏，參與意願不強。中國居民的金融知識普遍不足，尤其中、西部地區居民和第一、二產業職工對參與企業年金的好處理解不深，參與企業年金的動力不強。
第二，繳費環節：經濟水平限制之下，稅惠政策力度偏弱，未能起到有效激勵作用。從海外經驗看，年金繳費環節的稅收減免政策對企業年金的發展有着重要的激勵作用12。然而，當前中國企業年金的稅惠政策力度偏弱，激勵作用不足。對企業而言稅惠標準過低，對職工而言稅惠的實際效果不明確，天然壓低參與意願。
第三，投資和管理環節：投資回報率偏低，管理費率較之偏高，抑制企業和職工的參與意願。自市場化運營開始，企業年金基金的投資收益率表現難言出色，2007年以來的年化投資回報率僅爲4.4%左右。與之相比，0.26%的管理費率略顯高昂。受此影響，企業和職工參與企業年金的動力均受到抑制。
第四，領取環節：企業年金禁止提前領取，無法滿足企業和職工的流動性偏好。企業年金禁止提前領取的規定，雖然有着保護居民養老儲蓄、尊重年金契約等因素的有益考慮。但同時，這樣專款專用的模式，也對企業和職工造成了流動性壓力。由於現金或其他儲蓄方式在支取上更加具有靈活性，中小企業和職工更願意以其他方式爲未來做準備。企業年金略顯僵化的領取方式設計，也抑制了企業和職工的參與意願。
(三)第三支柱個人養老金
第一，稅惠力度不足。當前，個人養老金採用EET模式設計稅惠，個人養老金繳納額度在綜合所得或經營所得中據實扣除。按上限繳納計算，按個稅分檔可減免個稅約在360-5400元/年之間。同時，領取時需要額外繳納3%的個稅，對達到個稅起徵點的勞動者而言，實際稅惠力度不明;而對未達到個稅起徵點的勞動者而言，實際稅惠甚至爲負。
第二，帳戶封閉運營，無法滿足參與人流動性偏好。與企業年金類似，個人養老金採用封閉帳戶運營，無法提前支取。對勞動者而言，基本養老保險、企業年金或職業年金、個人養老金三大支柱均爲強制性儲蓄，直接削弱了現金流，無法滿足參與者的流動性偏好。
七、政策建議
(一)第一支柱基本養老保險
第一，擴大委託投資比例、放鬆投資要求。當前，全國社保基金理事會投資管理績效穩定，投資收益水平較好。通過擴大委託投資比例，通過投資收益增厚基本養老保險基金累計結餘，不僅可以保障養老金安全邊界，也可以發揮養老金作爲長期資金對經濟的支持作用。與此同時，需要適時放寬社保基金的投資品種、地域和比例要求，優化投資邊界。
第二，儘快落實城鄉居民基本養老保險待遇常態化調整機制。一是中央定期公佈基礎養老金中央最低標準情況，以中央調整帶動地方調整。二是推動地方建立城鄉居民基本養老保險待遇公開平台，令公衆更加明確了解待遇水平及待遇與繳費之間的關係，推動各地居民參保、繳費。
第三，優化城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險機制銜接設計。當前，城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險已經建立起了關係轉移制度，但由於待遇水平相差較大、機制設計不統一、信息披露水平不一致等因素，居民普遍對於保險轉換存在擔憂。因此，要進一步優化二者的機制銜接設計，不能僅僅滿足於當前的關係轉移制度。我們認爲，可以建立全國性城鄉居民基本養老保險平台，在各地現有基金的基礎上增設轉移基金，以保障非當地戶籍人員的社保關係轉移及待遇水平。
第四，城鎮職工基本養老保險要加快全國統籌的制度基礎，城鄉居民基本養老保險建立省級統籌機制。城鎮職工基本養老保險方面，需要進一步加快全國統籌制度基礎的建設，爲全國統籌創造條件。城鄉居民基本養老保險方面，可以參考城鎮職工基本養老保險的全國統籌機制和中央調劑金制度，建立省級統籌機制，從而推動各地城鄉居民基本養老保險待遇水平的統一和提升。
(二)第二支柱補充養老保險
第一，在設立和參與環節，應通過多方面手段提升企業和職工的參與意願。企業方面，通過建立由政府主導的集合型年金計劃，簡化企業年金設立要求和設立流程，降低參與門檻。職工方面，強化金融教育、設立帳戶自動註冊機制。
第二，在繳費環節，應進一步優化稅惠政策，提升企業和職工個人的繳費意願。企業方面，進一步明確繳費抵扣模式，優化或提升繳費抵扣比例。職工方面，政策可以繼續沿用當前的EET稅惠模式，但需要進一步明確領取時的稅收標準。同時，還可嘗試將領取時的繳稅方案，與職工的繳費水平掛鉤，僅對增值部分徵繳個稅，加大稅惠力度。
第三，在投資環節，應考慮放寬投資限制，允許職工選擇投資方案。可以參考新加坡強積金的模式，允許職工在標準化投資產品中根據自身的投資目標和風險偏好自由選擇。此外，還需要通過優化資本市場建設和企業年金基金各類考覈機制，促進企業年金基金的保值增值。
第四，在領取環節，應允許提前領取，但配合罰息機制降低提前領取規模，保護職工養老儲蓄。爲降低企業年金繳費對企業和職工造成的流動性壓力，中國可以考慮允許對企業年金基金進行提前提取。同時，參考美國401(k)計劃的模式，對提前領取的企業年金資金處以罰息或降低稅惠力度，防止隨意取用年金資金，保護居民儲蓄。
(三)第三支柱個人養老金
對個人養老金而言，稅惠力度調整較爲複雜。我們認爲，短期內同樣可以參考企業年金的模式，允許對個人養老金進行提前支取，並設計罰息，從而滿足參與者流動性偏好。
